Главная » Мнения » Георгий Сухадольский: ФЗ №223 не только продекларировал информационную открытость, но и обеспечил ее законодательно

Георгий Сухадольский: ФЗ №223 не только продекларировал информационную открытость, но и обеспечил ее законодательно

17.01.2012

Сухадольский Г.А.На вопросы корреспондента Prom-oil отвечает заместитель генерального директора по правовым вопросам ЗАО "Энергосервис-конкурентные закупки" Георгий Сухадольский

- Георгий Александрович, расскажите о Федеральном законе от 18.07.2010 №223 "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц". Кто был инициатором документа, кто принимал участие в создании, каким образом он распространяется на нефтегазовый сектор?

Идеология была заложена еще в 2004-2005 году. Тогда возникла идея, что естественные монополии тратят много своих собственных средств, но, поскольку речь идет о монополиях, средства эти "околообщественные". За ними должен быть повышенный контроль со стороны государства. Может быть, не совсем такой, как для госзаказа, но что-то близкое.

Первый законопроект появился летом 2005 года, как раз когда принимали нынешний закон №94-ФЗ. Когда 94-ФЗ готовили ко второму и третьему чтению, появилось предложение короткой добавки в ст.8 закона "О естественных монополиях", которая бы установила требования всем естественным монополиям закупать продукцию для собственных нужд в строгом соответствии с порядком, предусмотренным для госзаказчиков. Добавка не прошла. Дальше было несколько лет разных обсуждений, не буду на них останавливаться. За последние два года было подготовлено 5 разных версий законопроектов, не считая их разновидностей. Федеральная антимонопольная служба считала, что все естественные монополии должны проводить закупки в соответствии с порядком, предусмотренным для госнужд, либо очень близким к нему. По сути, предлагался аналог закона №94, в котором менялся термин "госзаказчик" на "субъекты естественной монополии". Коммерческие компании выступали против, считая, что им нужна гибкость для принятия субъективных экономически выгодных срочных решений, госбюджета за ними не стоит, как за органами государства, поэтому им нужно оперативно, экономически эффективно действовать. Служба по тарифам в целом поддерживала позицию естественных монополий в том контексте, что, если нужно, за их целевым финансовым результатом можно следить через уже действующие механизмы тарифообразования.  Было много самых разных обсуждений. В итоге версия, которая вышла в качестве закона №223-ФЗ, возникла как консенсус двух позиций, когда отбросили то, что вызывало противоречия.

Так, ни у кого не вызвало возражений, что компании, близкие к государству, должны закупать прозрачно (по крайней мере, в несекретной части). Какие именно нормы, процедуры, правила, детали применять – ограничений почти нет, пожалуйста, действуйте самостоятельно, прописывайте у себя так, чтоб вам было комфортно. Самое главное – прозрачность. В Интернете должно быть публично размещено внятное положение о закупочной деятельности ("Положение о закупке"). По всем проводимым закупкам компании должны публиковать, по крайней мере, извещение, документацию и все, что с этим связано: разъяснения, уточнения, изменения, проект договора и т.д. На кого именно распространяется закон? Кроме первоначальной категории субъектов естественных монополий закон расширили на госкорпорации, государственные компании, организации, осуществляющие регулируемые виды деятельности, их дочерние компании, внучатые компании, общества, в уставном капитале которых доля со стороны Российской Федерации, либо субъектов Российской Федерации, либо муниципалов более 50 %. Спектр компаний очень широкий.


- На какие конкретно компании нефтегазового сектора распространяется действие закона?

Закон распространяется на такие крупнейшие компании, как например ОАО "Газпром" или ОАО "АК "Транснефть". "Дочки" "Газпрома", если они не являются естественными монополиями, будут подпадать под закон только с 2013 года.


- "ЛУКОЙЛ", наверно, нет? Частные компании, такие как "ЛУКОЙЛ", "ТНК-BP"?
Если взять тот же "ЛУКОЙЛ", то это не одна компания, а группа из нескольких десятков компаний. И целый ряд из них тоже подпадут под нормы закона как субъекты естественной монополии.


- А подрядчики естественных монополий? Мы знаем, что это крупные строительные структуры. Закон распространяется на них каким-то образом? На "Стройгазконсалтинг", "Глобалстрой - Инжиниринг" и т.д.?

Для них закон будет в первую очередь создавать комфортные условия для работы с заказчиками, давая им больше информации, какие именно процедуры проводятся у их заказчиков, каким образом выбирается тот или иной победитель. Требуется публикация протоколов, в которых фиксируется выбор победителя. Подрядчики смогут отслеживать информацию на сайтах заказчиков, а после 1 июля 2012 года - на едином общероссийском сайте. Облегчается процедура обжалования. В законе напрямую прописаны основания для обжалования в антимонопольный орган в случае неразмещения на официальном сайте информации о закупке, которая подлежит размещению, или предъявления к участникам закупки требования о предоставлении документов, не предусмотренных заранее документацией о закупке. Такие моменты будут помогать влиять на заказчика, если он делает что-то не так, улучшать свои предложения, понимая, на каком основании заказчик выбирает для себя подрядчиков.


- Вы ранее говорили о повышении прозрачности и открытости. Но, на мой взгляд, это субъективные понятия. Есть ли в законе четкое определение прозрачности и открытости опубликования или оно отдано на откуп компаниям, которые закупают?

Данное понятие раскрывается на двух уровнях – политических предпочтений и конкретных действий. В ст. 3 закона в качестве одного из принципов установлена информационная открытость закупок, то, на что, в том числе, направлен закон. Дальше, в ст.4, которая называется "Информационное обеспечение закупки", подробно расписывается, что именно должно публиковаться заказчиком в открытых источниках (в Интернете). Сюда включается то, что заказчик однократно утвердил и разместил. Если он вносит изменения, их тоже надо опубликовывать. Ежегодно заказчик готовит планы закупок не менее, чем на один год. Если мы говорим об обычных закупках, срок планирования не менее года. Если мы говорим про закупки инновационной и высокотехнологичной продукции или лекарственных средств, планирование должно быть в 5-7-летней перспективе (Правда, есть переходный период, такая глубина планирования не с 2012 года, а вступает в силу чуть позже; не будем сейчас вдаваться в детали). Заказчик запланировал, опубликовал планы. Потом в Интернете размещается извещение о закупке, документация о закупке, проект договора, который является неотъемлемой частью документации и извещения, изменения, которые будут вноситься в извещение и документацию, разъяснения, составляемые в ходе закупки протоколы и т.д. Информации более чем достаточно, чтобы сказать, что закон не только продекларировал информационную открытость, но и обеспечил ее законодательно.

Сам закон сейчас короткий, но к нему должно быть принято около 10 постановлений Правительства. Какие-то из них являются обязательными для принятия, какие-то возможными. Например, в части планирования Правительство Российской Федерации будет устанавливать форму плана, порядок его формирования, порядок и сроки размещения на официальном сайте. Сейчас уже есть версия проекта данного постановления Правительства. Пока она находится на стадии обсуждения.


- Как вы считаете, как закон повлияет на деятельность поставщиков и подрядчиков естественных монополий?

Скорее как инструмент, которым могут воспользоваться. На компании, которые не захотят увидеть в законе инструмент получения информации о заказчике и объективного влияния на что-то негативное, что происходит у заказчиков, он никак не повлияет. Для тех же, кто увидит в нем возможность выхода на реальный конкурентный рынок заказчиков, у которых закупки сейчас непрозрачны и непонятно как осуществляются, это возможность выйти к заказчикам и предлагать конкурентоспособную продукцию. Естественно, если они способны предложить ее не за счет откатов, а за счет качества и цены.


- Есть ли в законе регламентирование закупок в части размера лота при тендере? Например, проблема "Газпрома" в том, что, когда они объявляют тендер, размер лота огромен. Один завод не может справиться с поставкой, и здесь оправдывают наличие комплектующих организаций.

Нет, подобных норм нет. Можно исходить из еще одного принципа закона, устанавливающего равноправие, справедливость, отсутствие дискриминации и необоснованных ограничений конкуренции по отношению к участникам закупки. Если кто-то из участников считает, что такое объединение поставки в один лот субъективно дискомфортно для рынка и нарушает конкуренцию, приводя к закупке у заранее определенного поставщика, - это возможное основание для обжалования закупки.


- Кто будет следить за исполнением закона? Куда жаловаться поставщикам?

Единого органа, который бы следил за исполнением закона на 100 %, пока нет. Есть несколько возможностей. Первая – основания для обжалования в антимонопольный орган, которые напрямую перечислены в ч. 10 ст. 3 Закона. Например, о неразмещении на официальном сайте необходимой информации, о предъявлении к участникам закупки требований о предоставлении непредусмотренных документов, можно жаловаться напрямую в предусмотренный антимонопольный орган.

Вторая – изложенная в ст. 6 Закона общая норма о том, что контроль за соблюдением требований закона осуществляется в законодательно установленном порядке. Детальные нормы не расписаны. На практике контроль может осуществляться со стороны профильных контролирующих или отраслевых ведомств. Например, прокуратурой Чечни контроль исполнения обсуждаемого закона определен в числе ключевых задач на 2012 год. А некоторые из ведомств уже задумались, что надо бы сделать типовые положения о закупках. Может быть, в качестве рекомендованных существенных условий или как уже готовые документы. Я сейчас не о нефтегазе говорю, а в целом по России.


- Сейчас каждая компания самостоятельно разрабатывает положение о закупках для себя?

Да, сейчас самостоятельно, обязательных отраслевых решений нет. Все остальное не более чем рекомендации. Хотя исходя из нашего опыта уже проведенных проверок таких документов - качество их подготовки у разных компаний очень разное. Поэтому я бы лично поддержал создание неких "мозговых центров" для выработки типовых качественных решений. Что касается контроля норм закона №223 со стороны антимонопольного органа, то там пока специализированных подразделений для этого не выделено, как это сделано в отношении госзаказа. Пока каждое профильное антимонопольное отраслевое направление курирует компании по своему профилю. Вот основное что можно сказать про контроль. Весь остальной контроль будет скорее со стороны поставщиков, по крайней мере, на первом этапе. Заинтересованные поставщики должны сами отслеживать, кто из заказчиков насколько корректно утвердил у себя положение, соответствует ли оно закону №223, каким образом проводятся закупки. Все будет зависеть от активности самих поставщиков как общественного контроля.


- Насколько я поняла, основное отличие закона №94-ФЗ от закона №223-ФЗ в том, что закон №94 регламентирует госзакупки, а закон №223 - закупки в естественных монополиях?

Закупки и естественных монополий, и многих иных коммерческих компаний, которые как бы около государства. Например, закон №223 распространяется на государственные и муниципальные унитарные предприятия. Компаний очень много. По разным оценкам, под закон №223 подпадает от двухсот до четырехсот тысяч компаний. Закон очень широкого применения.


- Как вы относитесь к заявлению В.В. Путина 19 декабря на Саяно-Шушенской ГЭС о необходимости проверок инвестиционных программ естественных монополий?

Если быть более точным, то проверке подлежат не инвестпрограммы, а схемы с наличием аффилированности, конфликта интересов. Причем хотя озвучены проблемы были только про электроэнергетику, но они касаются и любых иных отраслей. Именно поэтому поручение о проверке было дано также и в отношении Газпрома, РЖД, ВТБ и иных компаний с госучастием.


- Не является ли заявление продолжение федерального закона? Говорили, что к исполнению потребуются дополнительные нормативные акты. Не первый ли это акт?

Я думаю, что это не продолжение федерального закона, а, скорее, позиция государства по наведению порядка в управлении денежными средствами. Можно вспомнить, что наведение порядка началось более года назад. Первая серьезная директива Правительства в области закупок для крупных госкомпаний вышла 16 декабря 2010 года. Там уже предписывалось через Совет директоров проработать вопросы регламентации закупочной деятельности в компании, публиковать информацию, пускай и не в том объеме, как сейчас в законе. Но тенденция появилась уже тогда. И, могу предположить, она будет только усиливаться.


НЕФТЕГАЗСНАБ-2012


Выскажите мнение на нефтегазовом форуме oilforum.ru







Нефть и газ: инвестиции, поставщики, рейтинги